康腾飞
一般而言，各级人大代表在推动经济社会发展和民主法制进程中应该发挥五个方面的主要作用：即发挥参政作用，有效参与国家事务管理；发挥监督作用，维护群众根本利益；发挥桥梁纽带作用，密切党群干群关系；发挥模范带头作用，树立群体良好形象；发挥宣传作用，推动民主法制进程。但在实际工作中代表作用的发挥，与宪法和法律的规定，与人民群众的愿望，与人大代表自身的要求都有不小的差距，还存在不少问题。如何针对这些问题，分析原因，切实加以改进，是人大代表面临的一个重要而迫切的问题。
一、代表发挥作用中存在的问题及其原因分析。
当前人大代表发挥作用中主要存在以下几个方面的问题。
一是代表职权行使不充分。首先代表审议权行使不充分。有的代表把审议报告当成是学习上级文件，不作任何审议发言；有的代表把审议看成是一种形式，只作表态发言，说些好话、套话，提不出实质性的批评、意见、建议；有的代表把审议当成谈功论绩的工作汇报；尤其是有许多代表对国民经济和社会发展计划、财政预决算审议不够；有极个别代表甚至在代表大会与常委会会议上都“金口不开”，从未发表任何意见。其次是提议案权和提批评、意见、建议权行使不到位。人大代表提议案的数量不多、质量不高，且所提议案的立案率偏低。再次表现为代表质询、罢免等项职权很少行使。调查表明，多数代表在一届履职过程中从未提出过质询案，更未提出过罢免案，参加特定问题调查等职权几乎没有行使过。
人大代表的一些职权没有充分行使的原因：一是人大代表对法律规定的代表职权的性质和重要性了解不够，认识不高，对自己的权利和责任没有高度重视。 二是代表知情知政渠道少，对情况调查了解不够，难以提出议案和批评、意见、建议。三是人大代表中各类领导干部太多，不利于正确行使人大代表的职权。四是有的职权需要集体行使，而实际工作中人大代表难以形成合力。
二是代表活动效果不明显。闭会期间各级人大代表的活动质量和活动效果有待提高。代表活动似乎年年有，但年年老套路，且真正参加活动的代表少。一部分代表没有持证视察过，没有约见过本级或下级国家机关负责人。同时，活动主题不集中，大多表现为“转一转，看一看，发发言，吃餐饭，发点钱”，活动中赞颂话语多，肯定结论多，指出问题少，解决困难少。人大代表视察时走马观花，声势很大，效果不佳。闭会期间代表活动的内容还缺乏针对性，代表活动的具体形式也缺乏规范和创新；代表视察和代表评议中重形式轻内容，重声势轻效果；代表反映的问题和提出的批评意见不能得到有关部门的重视，人大督促整改力度不够等，是代表活动效果不好的主要原因。
三是代表构成比例不合理。代表构成不合理的突出表现之一是领导干部太多。各级人大代表中，各类领导干部所占比例均超过50%，这不仅直接影响了人大代表的广泛性，而且“一府两院”的领导干部本是人大的监督对象，成为人大代表后又是人大的组成人员，是监督者。这样既当运动员又当裁判员显然不合适。同时，人大代表选举制度需要进一步改革。如一些人大工作者对目前人大代表的选举产生方式感到不满意，绝大多数人大代表认为自己当选为人大代表的关键是组织安排。此外，专职人大代表比例过少也影响人大代表作用的发挥。
这些问题既有历史原因，也有现实原因。如在实际操作中代表名额是分配的，代表类型是指定的，代表选举是组织安排的。代表构成的界别、成份及比例没有法律明确规定，实际上人们的身份、类别也难以界定，随意性太大。换届时安排代表工作难度很大，都要当代表，都要照顾，结果有的党政干部成了农民代表，有的企业经理成了工人代表。此外，代表产生的地域不平衡，如有的选区人多而代表少；有的单位代表全部集中在其中某一驻地产生，而没有兼顾本单位其余驻地。
四是代表自身素质还不高。有些代表对法律、法规和国家政策、方针学习、了解不够，对执行代表职务的一些常识不够熟悉。有些代表履行代表职责的责任感不强，是在被动地应付代表工作，特别是部分企事业负责人担任代表，从时间与精力上根本无法履行代表职责。如某高校某院士代表因年迈体弱，科研任务繁重，已连续几年未能参加驻区的人大会议，每次都是委托代表联组工作人员带一张向大会主席团请假的报告了事，完全没有尽到一个代表的职责与义务。有些代表不调查研究，不持证视察，不了解政情政务和社情民意，没有自己的见解和观点。有些基层代表文化水平较低，认识问题的能力有限，很难参政议政。还有极少数代表把代表职务仅看成是一种荣誉甚至有个别代表当成是实现自己利益的跳板和护身符等。
代表素质不高的主要原因是，代表选举产生之前没有规定必要的限制条件，而选举产生之后的学习、培训又没有及时跟上，也有代表自身努力不够的原因。
五是代表联系选民不紧密。代表联系选民普遍偏少，偶尔有之，也多是搞形式，走过场，代表选民利益、接受选民或选举单位监督往往容易落空。有的代表从未走访过选民，更谈不上向选民收集意见，表达和反映他们的要求和呼声，以至于时间一长，许多选民都忘记了谁是自己选出的代表。目前除对极个别违法乱纪或严重失职的代表终止代表资格外，对于大多数代表，只要不犯大错误或不触犯刑律，即使三年、五年不履行代表职责，选民或单位对其也无可奈何。法律虽然规定了选民或原选举单位可以罢免自己选出的代表，但实践中极少采用。
代表与选民之所以联系不紧密，代表认为主要是没有明确的工作任务和目标，联系的内容、方式、程度都没有具体的规定和要求，因而缺乏压力和监督。而对代表的监督之所以不到位，一是由于代表与选民或原选单位联系不紧密，部分选民对代表和代表工作不了解，无法监督。二是由于对代表的监督制度不完善，监督机制未形成。三是由于选民向代表反映的一些问题，代表虽然向有关部门反映，但一直无法解决，这样影响了代表在选民中的威信，也使选民认为对代表监督不监督无所谓。
六是代表履职保障不充分。人大代表执行代表职务的司法保障、时间保障、物质保障和组织保障没有完全落实到位。如全社会对人大代表的法律地位和权利认识不高，尊重不够，有的人大代表约见政府机关负责人时甚至遭拒绝，有的人大代表提意见建议，有关部门在答复时不断推诿等。又如代表大都是兼职的，在本职工作与代表工作时间抵触时，往往代表工作要让位于本职工作，这在党政领导代表与企事业单位负责人代表中更为明显。个别下岗职工和基层农民代表要四处奔波挣钱养家糊口，没有精力和时间从事代表工作。还有代表经费有限，代表开展调研，走访选民，了解政情政务等活动，必需的经费难以保障。
人大代表执行代表职务的保障不到位的主要原因是：对代表职责与作用宣传的深度和广度不够；保障代表执行职务的一些配套法律、法规不完善；财政拨付的代表经费还不足，人大及其常委会权威还不够高的影响等。
二、充分发挥人大代表作用的若干对策
人大工作的活力在代表，人民代表大会制度的基础在代表。要充分发挥人大代表的主体作用，应从以下五个方面着手：
一是严把入口关，合理配置代表构成比例。要重视源头，优化结构，改进代表选举工作。要以具备较强的执行职务的能力作为选举人大代表的首要条件。人大代表当然应该是一名优秀的生产者、工作者，但作为国家权力机关的组成人员，必须要具有较强的执行职务能力，否则就不适合当人大代表。要引入竞争机制，让代表候选人发表竞选演讲，当场回答选民或代表的询问，使选民心中有把尺子来衡量每一位代表候选人，选出更优秀的代表。要优化代表的结构比例，保证各方面特别是有一定科学文化知识的代表进入权力机关。要吸收一定比例的“新的社会阶层”，即民营企业人员、外资企业人员，私营企业主、个体户、中介组织中的人员及自由职业者，但要防止矫枉过正，出现“老板情结”。
二是严把培训关，不断提高代表履职能力。倡导和组织人大代表加强学习，提高素质，不断加强政治理论、法律法规、经济科技文化教育等与履职相关的各种知识的学习，拓宽知识面。要求人大代表悉心倾听人民群众的呼声，关注民情，集中民智，当人民忠实的代言人。倡导人大代表妥善处理本职工作与履行代表职务的关系，做到相辅相成，相互促进。教育人大代表认真实践“三个代表”的要求，把对党负责、对法律负责和对人民负责一致起来，为促进改革开放和社会主义现代化事业作出贡献。
三是严把活动关，有效发挥代表主体作用。各级人大常委会要加强指导，做好服务，精心组织代表开展活动。做到有目的、有要求地帮助、指导各代表组及代表本人开展活动，并尽可能解决有关问题。要从本行政区域的实际出发、抓住群众反映强烈的热点、难点问题，抓住事关全局的重要工作，组织代表开展视察、检查或调查活动，提出解决问题的办法和对策，帮助“一府两院”改进工作。各代表组要给代表提供有关学习资料和报刊，及时通报有关情况和信息。
四是严把监督关，促进代表积极履行职务。各级人大常委会要在宪法和法律规定的框架内加强监督，建章立制，促进代表发挥作用。一是严格会议制度。代表无正当理由，都应参加人代会、代表小组活动和人大常委会组织的各项活动。对不正常参加人代会和代表活动的代表，人大常委会要在一定范围内、以适当的形式予以通报批评，特别严重者要通过组织措施罢免其代表职务。二是时间保障制度。按照法律规定，人大代表一年参加闭会期间的代表活动时间不少于15天。代表所在单位要支持代表履行代表职务，保证代表履职时间。三是评议监督制度。对人大代表可采取书面或口头述职相结合的方式，届中或届末向原选区选民述职，然后由选民进行评议。还可以要求人大代表届中向人
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