----长沙市地方立法回望
周 伟
2008年12月5日市人大内司委、法制委就《长沙市城市道路交通秩序管理规定（草案）》举行立法听证会
这里展示的或只是长沙法制圣殿上的一根梁柱；这里留下的或只是长沙发展历程中的一个印记。24年来，长沙市不断转变和提升立法工作思路，在服务发展中探索与创新，在立法实践中优化与完善立法机制，铺就了长沙文明秀美、和谐进步的基石。
据统计，从1986年至2010年12月，长沙市人大及其常委会共制定地方性法规49部，修改（订）38部次，废止15部，现行有效的地方性法规33部，待批准的地方性法规1部。这些法规内容涉及经济、政治、文化和社会发展的诸多领域，为促进和保障全市经济社会又好又快率先发展，营造了良好的法治环境。
由注重 “立”到 “立、改、废”并举
1986年，长沙市开始拥有制定地方性法规的权力。1987年1月9日，《长沙市关于游行示威的暂行规定》经市人大审议通过，成为长沙第一部实施性地方性法规。此后，长沙市人大常委会逐步积累经验，对国家立法起到拾遗补缺。1990年初，长沙出台第一部管理地方性事务的法规?D?D《岳麓山风景名胜区管理办法》，初步展现了长沙市立法的地方特色。自此，长沙市地方立法在摸索中扬帆起航。
随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制目标的确立，“市场经济就是法制经济”成为了全社会的共识。作为中部省会，长沙也在改革这股大潮中不断推波助澜、奋勇前行，许多旧的制度被淘汰，新的工作方式需要用法的形式固定。在这种不断变化、不断更新的时代大潮下，市人大常委会开始逐步调整和转变工作思路。1993-1997年，随着《长沙市商业网点建设管理条例》等多部法规接二连三出台，在短短五年内，市人大常委会围绕经济发展和城市建设与管理，分别制定和修改了12部地方性法规，地方立法工作驶入了“快车道”。
重制定、轻修改、少废止一直是立法工作的基本格局，但也是制约立法工作水平提高的一大障碍。为此，长沙市人大常委会积极转变认识，把修改和废止存在不适应、不协调、不一致内容的法规作为立法活动的重要内容。2002年，根据《长沙市电信条例》已经不符合社会经济发展要求的情况，长沙废止了该法规，拉开了立法工作立、改、废并重的序幕。近10年来，面对制定任务繁重的情况，长沙市地方立法“立”的脚步没有放慢，而“改”和“废”的比例持续增加，基本形成了“立、改、废”并举的局面，呈现出“制定不松懈，修改有成效，废止更科学”的景象。
由注重“量”到质量与效益并论
多年来，地方人大普遍注重内容“大而全”的立法，力图使每部法规都面面俱到，同时，在一些领域，法律法规重叠，“三世同堂”现象屡见不鲜，致使立法资源和法规效益不高。随着社会主义法制体系的逐步完善，数量和速度不再是衡量立法工作成绩的唯一标准，立法质量和效益成为了决定立法工作成效的核心价值。
随着国家立法思路的转型，长沙市地方立法工作也将坚持民主立法、科学立法作为第一原则，将“解难题、有特色、可操作”作为工作目标，将社会效益作为立法的价值取向。在这一立法工作思路的指导下，长沙地方立法在立项、起草、审议、修改、报批、实施等环节都紧紧围绕这一目标和追求。
“地方立法应当有什么就规范什么，不需要造体系。”市人大常委会打破惯例，2004年将立法资源投向了城市地下管线工程档案管理领域。这一看似一般的项目，意义却非同寻常?D?D它解决了城市 “中枢和生命”的管理空白问题。作为全国第一部该领域的法律规范，《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》不仅有力地促进了我市的城市建设与管理，也为国家和其他兄弟城市提供了宝贵的立法经验。自此，“效益式”立法成为了长沙市立法舞台的主角。此后，相继出台的《长沙市征地补偿安置条例》等一系列法规凸显了良好的社会效益，实现了质量与效益并论。
由注重“果”到立法法制化轨道
立法是一项庄严且专业性很强的政治活动。立法过程即是市民实现政治参与的过程，即是凝聚共识、宣传法制的过程。只有重视过程，才能民主立法、科学立法。
2000年，立法法开始颁布实施，国家立法工作走上依法立法的轨道。长沙市人大迅速反应，于2001年通过了《长沙市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》，对地方性法规案的提出、审议、表决和法规的报批、公布、解释等作出了比较系统的规定，为全市地方性法规工作的制度化、程序化、规范化奠定了坚实的基础。
2005年注定成为长沙市地方立法史上浓墨重彩的一年。首次立法听证，首次听证全程直播，首次三审通过地方性法规，首次征求立法咨询委员的意见……一系列有关《长沙市城市公共客运条例》制定过程的首次，将民主立法、科学立法推向了一个高潮，让市民深切感受到法制殿堂不再神秘、立法过程同样精彩。伴随着“开门立法”的深入和常态化，立法听证的价值日渐显现。面对立法听证活动中出现的新问题，市人大常委会在总结以往经验的基础上，又于2008年出台了《长沙市人民代表大会常务委员会立法听证办法》，用法律形式规范了立法听证工作。
但是，一部法规到底立得好不好？有没有达到立法预期效果？实施过程中遇到了什么问题？如何进一步完善该法规？在积淀了二十年立法经验后，长沙市人大常委会开始认真反思。2007年，市人大法制委开展了首次“立法回头看”活动，对实施了三年的《长沙市历史文化名城保护条例》进行了立法后评估，通过调研走访、调查问卷等形式多角度、全方位地评价了该法规的利弊得失，又一次开拓了我市立法工作新局面。
10年来，伴随着《长沙市城市公共客运条例》、《长沙市灰汤地热资源保护条例》等一批难度较高的法规相继出台，长沙市地方立法工作逐渐走上法制化规范化轨道，进一步实现了由注重结果到注重过程与结果统一的提升和转变。
由注重经济立法到经济与社会立法并行
彭真曾说过：“立法就是在矛盾的焦点上划杠杠。”而“划杠杠”的过程便是寻求处理立法矛盾最佳结合点的过程。较长一段时间，注重经济立法为促进经济发展提供有力的支持，是长沙市立法的特点之一。然而，随着改革的深化，经济的飞速发展，许多社会深层次矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。
通过多年的实践，长沙市人大常委会发现这个结合点就是在不与上位法相抵触的前提下，由注重经济立法到经济与社会立法并行，最大限度地实现有效的社会管理，最大限度地满足不同利益群体的不同需求。为此，长沙市人大常委会积极提升立法工作思路，在重视经济立法的同时，也密切关注社会立法，相继制定了《长沙市住房公积金管理条例》等一系列社会领域的法规，及时启动了《长沙市农村环境卫生管理条例》的立法调研，紧密联系民生、倍受社会关注的《长沙市城市管理条例》也即将出台，实现了经济立法与社会立法的交相推进。
实践中，长沙市人大常委会还及时把握了时代发展趋势，将“权利本位”、“还权于社会和市场”等服务性理念逐步融入到地方立法中，促进了政府管理模式的变革，实现了由注重管制到注重管理与服务并求的立法思路转变。这一点特别体现在2009年出台的《长沙市城市道路车辆通行若干规定》上，其创设的电动车概念和通行规则使我市 30多万台国家没有赋予合法通行的权利、也没有制定相关通行规则的电动车，按照法规中的通行规则实现了安全、有序通行。在上位法规定、党委和政府目标、行政相对人的权利与义务之间寻找到了最佳结合点，妥善处理了诸多矛盾，较好地实现了政府有效管理与维护行政相对人合法权益相统一、政府优质服务与方便人民群众相一致的目标，促进长沙社会管理迈上新台阶。
24年来，长沙市人大及其常委会在科学发展观的指导下，坚持民主立法、科学立法，在法规的立项、调研、审议以及疑难问题的解决方面，在与政府及相关行政部门的配合方面，在立法后评估方面，在集中民智和发挥专家学者作用等方面，建立了“人大主导、政府配合、分工合作、和谐高效”，媒体公开，征求意见，公民旁听等一系列具有长沙特色的工作机制，进一步保障了百姓权益和城市建设，提高了城市文明和管理水平，推动了科技进步和经济发展，保护了自然环境和社会资源，有效推动全市经济社会健康稳定快速发展，成为湖南地方立法的一个标杆。
