地方人大常委会行使重大事项决定权分析
袁金祥
讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。正确认识、科学规范、充分行使好这一职权，是新形势下地方人大工作面临的一个重大课题。
一、地方人大常委会行使重大事项决定权的重要性和必要性
地方人大常委会行使重大事项决定权，对于发展我国社会主义民主政治具有极其重要的作用。
首先，行使重大事项决定权是实现主权在民宪法原则的直接体现。人民当家作主实现的重要途径和最高形式是人民代表大会制度，其中最重要的是由人大及其常委会来代表人民决定国家重大事务。地方人大常委会代表人民的意志，依照法定程序，对本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或决议，并用国家强制力保证贯彻实施，充分反映了一切权力属于人民的性质，是主权在民的直接体现。重大事项决定权对于没有立法权的地方人大及其常委会具有更加重要的意义。从某种意义上说，没有立法权的地方国家权力机关，主要是通过行使重大事项决定权来行使国家权力的。
其次，行使重大事项决定权是提高党的执政能力的重要载体。党的十六大指出，党的领导主要是政治、思想和组织领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式是通过制定大政方针，提出立法建议，然后由人大及其常委会作出决议决定，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行为。党的十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定，把科学执政、民主执政和依法执政确定为新的历史条件下党执政的基本方式，党的主张将更多地甚至主要地通过法律的形式转变为国家意志。地方人大常委会依法行使重大事项决定权的过程，正是把党的政策主张变成国家意志的过程。通过这一途径，把党的主张与人民意志统一起来，使党的号召变成国家意志，并组织和动员广大人民去遵守和实施，从而加强和改善党的领导。
再次，行使重大事项决定权是推进重大国家事务决策民主化、科学化的机制保障。正确决策是各项工作成功的重要前提。一项重大决策总是伴随着一定的风险，要控制和减少决策的风险和成本，必须完善决策机制，使决策不再是主要依靠领导者个人的智慧、威望和经验，而是转到主要汇集各方智慧、凝聚各方力量上来，严格按规定程序决策,力戒以权代法、随意决策的做法，积极推进决策民主化、科学化。地方人大常委会行使重大事项决定权，充分体现了民主性和科学性原则。一方面，地方人大常委会行使重大事项决定权必须按照民主程序运作，通过调查研究、民意反馈、专家咨询、评估论证等环节，可以使决定正确集中广大人民群众的智慧，真实反映广大人民群众的意志，充分体现广大人民群众的根本利益；另一方面，地方人大常委会行使重大事项决定权是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体作出的决定，并严格坚持少数服从多数的原则，任何个人都没有拍板决定的权力，使决策更加符合客观规律，符合实际。
二、地方人大常委会重大事项决定权虚置现象及成因
地方人大设立常委会30年来，各级人大及其常委会根据宪法和法律的有关规定，结合当地的实际情况，对依法行使重大事项决定权进行了积极探索，取得了一定成果。目前全国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，设定和完善民主、科学、有效的决定程序。但在如何进一步规范和保证这项职权的行使方面还存在不少现实问题。从总体上看，地方人大常委会重大事项决定权的行使并不充分，与人大其他职权相比，显得比较薄弱。具体表现在：一是主动性不够。地方人大常委会普遍缺乏行使重大事项决定权应有的热情和主动性，法律有明确规定的行使得多，法律原则规定或未明确规定的行使得少；“要我决定的多，我要决定的少”。普遍偏重于行使监督权而忽视决定权，有的一年到头甚至终其一届将重大事项决定权束之高阁。二是质量偏低。所作决议、决定，程序性、号召性的多，实质性、强制性的少；面面俱到、隔靴搔痒的多，抓住重点、切中要害的少，不利于执行和检查。不少决议决定出台是例行公事，没有经过充分而必要的调研和论证，与地方实际相脱节，可操作性不强。三是效果欠佳。地方人大不同程度地存在“重决定，轻执行”的情况，很多地方是作了决定便没有了“下文”，缺乏必要的跟踪督查。或虽有检查督促，但仅满足于“雨过地皮湿”，对不执行或不认真执行决定的并无动真碰硬之招，致使决定未能得到有效落实。以上倾向有可能导致人大常委会的决定权在很大程度上被弱化、虚化甚至搁置，影响地方人大在社会上的地位和形象。究其原因，主要有以下几个方面。
――认识有误区。人大常委会组成人员多数曾在党委、政府部门工作过，对人大及其常委会决定权的宪法地位认识不到位，习惯于执行党委或政府的红头文件；担心人大常委会对重大事项讨论决定多了，怕被人误解成是向党委要权，怕被人说成是干扰政府工作，怕把握不好分寸而造成越权；害怕搞僵关系，影响工作，工作中瞻前顾后，“多一事不如少一事”，“宁可失职也不越权”，致使较长时间以来人大常委会重大事项决定权没有得到有效行使。
――体制未理顺。在我国现实政治生活中，政治体制实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制。在许多地方，党委决定、政府执行或者党委和政府共同决定地方重大事项仍然是基本的权力运行模式。有的地方党委甚至包揽了本行政区国家事务的决定，一些本应由人大常委会决定的重大事项，常常只由同级党委或政府决定就实施，以致把国家权力撇在一边，使人大常委会的决定权形同虚设。
──操作难把握。宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民主、民族等工作的重大事项。”但这一规定过于宽泛、原则，没有具体地规定重大事件的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。虽然大部分省、市、县人大制定了行使重大事项决定权的暂行规定，但都处于探索阶段，缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定仍然较模糊，存在操作难问题。
三、地方人大常委会充分行使重大事项决定权的着力点
重大事项决定权既是一种权力，更是一种责任和义务。地方人大常委会必须以科学发展观为指导，解放思想，大胆实践，依法充分行使好这一职权。
1.科学界定重大事项。试图对重大事项作出明确具体的规定，不但目前难以办到，今后也有困难。但重大事项的具体内容和范围也不是不可捉摸的，解决这个问题，关键是要坚持原则性与灵活性的有机统一，既要依据法律规定，又要从本地实际情况出发，根据特定时空条件下事物的性质、影响范围和重要程度，审时度势，做出科学、合理的判断。具体应综合运用以下原则：一是法定性原则。即法律明文规定应由地方人大常委会在职权范围内讨论、决定的重大事项，如“国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”等。对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，要按照法定的职责范围来选择和确定，在不与宪法和法律相抵触的前提下，进行积极探索和创新。二是全局性原则。要着眼于本行政区域内事关全局、长远和根本的事项，如：产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护与治理、民主法制建设方略、文明城市创建等。三是人民性原则。与人民群众的切身利益息息相关，人民群众普遍关注、反映强烈，迫切要求解决的问题，如劳动、社会保险、医疗等制度的重大改革事项，物价、住房、社会治安、农民收入等问题。四是实践性原则。我国幅员辽阔人口众多，各个地区之间经济和社会发展很不平衡。各地的具体条件、具体问题存在很大差异。同一事件在甲地是重大事项，在乙地就未必是；在本级人大是重大事件，在上级或下级人大就可能不是；在此一时期是重大事件，在另一时期就不一定是。因此我们不能单纯从事物本身认定是不是重大事项，而要因地制宜、因时制宜，把某一事物放在特定的环境中加以分析考虑。
2. 严格规范运作程序。决定重大事项是一个民主、科学决策的过程，必须有严格的程序、规范操作。行使决定权的程序可包括继起相承的五个方面：第一，提出审查。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应由法定主体以议案形式向人大常委会提出，该法定主体是人大常委会主任会议、人大专门委员会、政府、符合法定人数的人大常委会组成人员联名。议案一般应在年初或常委会会议举行前30日提出，不能提临时动议。议案提出后，由主任会议安排有关专门委员会对其合法性、必要性和可行性进行审查，再由主任会议决定是否提交常委会会议审议。第二，调研论证。列入常委会会议审议的议案，主任会议应安排有关工委进行专题调研或视察，广泛听取各方面的意
