刘秋成
和谐是中华文明的精髓，“国泰民安”、“政通人和”、“安居乐业”都是和谐社会的象征。当人类文明进入21世纪，中国新一代中央领导集体审时度势，适时提出构建社会主义和谐社会，并赋予和谐社会新的内涵与时代特征，创造民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
构建和谐社会是一种善治的方略，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。而有关公共财政建设既是上述机制的重要组成部分，且能促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段,而根据宪法和法律规定，监督政府依法行政、依法理财，从而推进公共财政建设是人大重要的监督职能。本文试图就县一级人大常委会应怎样发挥监督作用，推进公共财政建设，为构建和谐社会提供物质保障作一些粗浅探讨。
一、公共财政的特征决定必须实行人大监督
所谓公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。
在现阶段，我国社会主义市场经济体系下的公共财政具有鲜明的特征：
一是公共性。即公共财政着眼于满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。就县级财政支出而言，基本建设、企业挖潜改造、科技教育、文体卫生、农业、城市维护、行政管理、公检法司、抚恤和社会救济、社会保障等项支出都属于公共财政范畴。显然公共财政的公共性决定其属于国家事务范畴。而宪法赋予各级人大代表人民行使管理国家事务，管理经济和社会事业，管理社会事务的职能。
二是非盈利性。非盈利性是公共财政的本质特征。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。所以，县级财政要完全退出竞争领域，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，县级的自然条件、科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。因此，县财政完全退出竞争领域是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设县级公共财政的前提。县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，县级城市化对我国农村的两亿剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件设施和软件环境建设，都属公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。在某种程度上说，公共财政的非盈利性实质是谋取了更大的利益。因此，监督公共财政的支出政策，也是人大监督职能的所在。
三是法制性。即收支行为规范化。公共财政以满足社会公共需要为基本出发点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。既然大家的事情大家都有份，社会成员对于公共财政的运作便有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为的规范化：以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府收支。从某种意义上说，公共财政的法制性就是明确各级政府的财政收支责任，即严格依法理财。毫无疑义，监督政府依法行政、依法理财是人大实施法律监督的应有的题中之义。
正是因为我国公共财政的这些特征，决定着必须有人大及其常委会代表人民的意志和利益，对政府的财政政策、财政行为去监督，才能确保公共财政不致于偏离正确的方向，也就是说，政府的公共财政行为是人大常委会监督的重要内容。
二、人大的预算审查监督是公共财政建设的现实需要
江泽民同志曾指出：“财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。”预算作为政府有计划地集中财政资金、管理社会经济事务、调节社会经济生活的一项重要手段，在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定、改善人民生活、加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。勿庸讳言，预算工作与财政工作的其他方面相比，还存在很多不足，需要不断加以改进。加强对财政预算的监督和审查，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是推进我国公共财政体系建设的重要力量。完善和强化人大对财政预算监督能促进合理有效地支配财政支出，维护国家的财政秩序，严肃财经法纪，规范财政收支行为，促进社会资源优化配置，激发公众自觉依法纳税的积极性，有利于实现财政预算的民主化、科学化，防止或减少政府重大经济决策的失误，也是建立公共财政的主旨所在。因此，完善和强化人大对财政预算监督对于规范政府行为具有约束功能，对于建设民主政治具有导向功能，对于财政资金和社会资源具有优化配置功能，对于县域经济和社会各项事业的协调发展具有宏观调控功能，对于构建和谐社会具有物质保障功能。
但就目前的人大财政预算监督而言，特别是在县一级，还不同程度地停留在流于形式的程序监督上，实际效果不如人意，政府支出随意性较大，预算监督的权威性和约束力明显不足，公共财政体系的建立步伐不快，已对落实科学发展观、建设和谐社会带来不利。
因此，在推进公共财政建设的过程中，我们必须在深层次上认识到人大对财政预算监督的必要性、重要性、现实性。
一是从一些部门对预算监督认识上的偏差，看人大监督的必要性。长期以来，少数单位和个人习惯思维中往往认为：人大预算监督仅仅是履行法律程序，没有实质性作用，更有甚者，有的不顾人大通过的预算，无视财经纪律，随意“开口子”、“批条子”，擅自安排、挤占挪用资金，肆意贱踏人大权利。由此可见，人大加大对预算监督的力度具有举足轻重的必要性。
二是从预算执行中存在的矛盾，看人大监督的重要性。在经济体制转轨过程中，政府财力增长的有限性和支出要求的无限性，政府财力的高度紧张性与严重的铺张浪费性存在着很大矛盾，执行中存在着严重的弊端。特别是在构建和谐社会新的时期，政府要做的工作很多，各方面都面临着加快发展的压力。财政要保证“一要吃饭，二要发展”，尤其在社会事业这一块的投入，将是空前的，压力更大。这就要求政府支出行为要进入程序化、规范化、法制化。从这个方面讲，人大对预算监督具有非同小可的重要性。
三是从公共财政的逐步建立，看人大监督的现实性。公共收入与公共支出要符合人民的要求和意愿，置于人民的监督之下，形成“看得见的政府”、“理得清的财政”。从这个角度上讲，实行预算监督是宪法和法律赋予人大的权力，是人民行使管理国家事务权力的重要形式。要逐步完善公共财政，从目前的政体不难看出，人大对预算监督具有切合实际的现实性。
那么，在构建和谐社会新的历史时期，县级人大常委会应怎样加强对财政预算的监督，促进公共财政体制建设呢？
第一，要提高认识，加强领导，要高度重视预算审批监督工作。要充分认识到对预算的审查批准，是一项宏观的事先监督，是人大及其常委会对政府行为监督中一项最为重要的监督。通过它能控制一个行政区域的一切活动，因为财政是一切活动的基础条件。人大及其常委会实行对预算监督，是从人民眼前和长远利益、全局和局部利益出发，对本地区的经济、社会发展情况进行综合性审查，以决定一些重要的经济政策、指标和项目。特别是在构建和谐社会的过程中，县级人大及其常委会应根据本行政区域经济发展状况，确定每个方面的控制限度和幅度，着重把握控制县域经济和社会事业的一些综合性指标和重要事项，从全局上考查预算的编制依据是否确实，经济发展战略指导思想是否正确，以便在总的方面实现财政资源的合理配置，从而围绕构建和谐社会提供物质保障。在严格执行《预算法》的基础上，要以人为本地从实际出发，积极探索制定一些制度和办法，使预算审批监督规范化、制度化。如宁乡县人大常委会为加强预算监督，根据有关法律的原则要求，结合宁乡的实际，制定了《宁乡县人大常委会预算审查监督办法》，创造性地提出“四个必须”：即对财政预备费的使用必须实行报告监督，对财政超收收入的使用必须实行去向监督，对财政担保贷款必须实行全程监督，对财政分解预算必须实行延伸监督。此举收到良好的效果，全县预算收入年年实现高位增长，预算支出基本合法合规。
第二，要加大力度，促进政府改进预算编制方法。人大要督促政府全面细化预算，并实施零基预算、综合预算，统一安排预算内外资金。要积极探索和推广编制部门预算，提倡凡属财政一级预算拨款的单位都应编制部门预算。要组织计划、税务、审计等部门共同参与，拓展预算编制的视野，增强编制的科学性。如宁乡县从2003年开始部门预算工作的试点，由最初的4个部门扩大到现在的所有的一级预算部门，部门预算工作稳步推进，预算编制不断规范、科学，预算执行基本能依法、依规，取得了明显实效。
第三，要督促政府部门增强预算工作的透明度，实行阳光理财。人大要积极推进预算工作的透明度，让透明和有效监督、透明和依法理财、透明和防止腐败有机结合起来。变领导的随意性为制度的约束性，变“暗箱操作”为“阳光理财”，使整个预算编制在
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