论构建重大事项决定和执行中地方人大与政府和谐关系的程序规制
唐宇荧
重大事项是指在一定时期内，一定行政区域内的政治、经济、社会发展以及人民群众普遍关心的，带有全局性、根本性、长远性、全民性的，依照法律规定，须经该地方人大及其常委会讨论、决定或者审查同意以及须向人大及其常委会报告或者备案的事项。对于地方国家和社会生活中重大事项的管理，除了宪法、地方组织法和有关单行法律外，到目前为止，全国已有30个省（自治区、直辖市）制定了相关地方性法规。应该说，重大事项决定和执行中地方人大及其常委会与地方政府间的关系，已是法律法规明确规定的，有关重大事项决定和执行的程序在多年的实践中也已逐步规范和完善。但是，在实际工作中，尤其是在地方人大与政府某些职权的交合点上，却仍存在模糊认识和不规范行为，导致地方人大与政府在重大事项决定和执行实践中的关系处理并不理想。因此，探讨构建地方人大与政府和谐关系的程序规制具有一定的理论和现实意义。
一、地方人大与政府关系处理中存在的主要问题
根据我国法律规定，在地方国家和社会公共生活重大事项的管理上，地方人大及其常委会与地方政府是决定与执行、监督与被监督的关系。但受多种因素影响，地方人大与政府在重大事项决定和执行的关系处理中仍普遍存在一些问题，使之难以有效发挥法律赋予的预期作用。
（一）重大事项议案提请中存在的问题
实践中，地方政府对重大事项的提请往往存在选择性。主要表现为：一是对国民经济和社会发展计划、财政预算等法律明文规定且众所周知需要人大决定的事项提请较为主动，而对重大建设项目的决策和建设情况，有关教育、科技、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策，与人民群众利益密切相关的基金或资金的收支管理情况等法律没有明文规定或公众对决定主体不太了解的事项就较少主动提请。如，行政区划的调整，多数地方讨论、决定重大事项的地方性法规都规定，属于“提交人大常委会讨论”或是“听取人大常委会意见”的事项，但是一些地方却不提交当地人大常委会讨论和听取意见。再如，“缔结外国友好城市”按多数地方规定以及国际惯例，也应由人大常委会讨论或决定，但有的地方也从不提交人大常委会讨论。二是对需要人大推动的难点问题，或是人大作出决定后能短期内见成效的事项，如对政府贷款作出还贷承诺等，提请较主动，而对其他事项较少主动。三是一些地方政府将有些不属于重大事项范围，但在推行中困难较多，或社会各方面有不同意见的事项，如拆迁开发等，为了借助人大的法律权威，主动提请人大讨论、决定。
（二）重大事项决定中存在的问题
在讨论、决定重大事项的实践中，往往存在以下几方面问题：一是一些地方人大对依法应由人大决定的事项没有作出决定，对政府未依法提请人大决定的也未能及时纠正。二是一些地方人大或为了服从党委的指示，或为了处理好与政府的关系，或碍于“面子”，对政府一些不属于重大事项范围的提请也作出决定、决议。三是一些地方人大作出的决定、决议，或是太过具体，影响了政府行政工作的自主性；或是可操作性不强，政府执行无从着手。
（三）重大事项决定执行中存在的问题
在重大事项决定的执行中，政府作为执行机关，负有执行人大及其常委会的决定、决议的法定义务，人大作为权力机关，则有监督政府执行的法定职责。但是，实践中两者的职责履行都还很不到位。主要表现为：一是地方政府对人大决定的执行还不到位。一些地方政府习惯于执行党委和上级政府的决定和命令，对本级人大及其常委会的决定视而不见，人大决定成了自说自话；有的地方政府缺乏应有的人大意识和法制意识，将人大决定束之高阁，执行应付了事；也有的决定、决议由于自身质量问题，可操作性较差，政府执行难以真正落到实处。二是对决定的执行缺乏有效监督。决定、决议作出后，人大对政府执行情况缺少必要的检查和监督。更有甚者，几年之后，随着人事变动，除了当年参与过的当事人，人大的决定几乎被遗忘。
二、地方人大与政府关系处理中存在问题的原因分析
在重大事项决定和执行中，地方人大与政府关系处理存在不和谐因素的原因是多方面的，归纳起来，主要有以下六个方面：
（一）操作程序不规范
按照法律法规的规定，政府向人大提出有关重大事项的议案，人大作出重大事项决定、决议，政府对决定、决议的执行及反馈等，都有明确的操作规程和时间限定。比如，浙江省各级人大常委会讨论决定重大事项的规定中明确：“人大常委会一般应当在收到议案或者建议书之日起三个月内进行审议。”也就是说，自政府重大事项议案提出到人大常委会审议，中间可以有三个月的时间用于前期各项准备工作。但是，在实际操作中，有些地方政府和人大却不按规定程序进行。例如，一些提交人大常委会讨论决定或征求意见的事项，由于上级时间要求紧等原因，政府不是按规定时间提出，而是在人大常委会召开会议前几天才向人大报告，使人大常委会既不能有充足时间深入调研，也不能按议事规则要求完成议案或报告的审查。再如，一些议案或报告，政府不是提交人大常委会会议集体讨论，而是以征求有关专门委员会或人大常委会有关工作机构甚至个别常委会领导的意见，代替人大常委会的意见。类似这样的程序上的不规范，不仅存在于议案提请上，在其他环节也同样存在，对重大事项决定和执行的质量，乃至地方人大与政府的关系都造成一定的负面影响。
（二）重大事项界定不明确
虽然地方组织法将宪法条文中的“重大事项”细化为“政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，但是，对什么是重大事项，内容上仍缺乏实质性规定，并未解决什么是重大事项，以及如何确定重大事项的标准和程序等问题。实践中，各地对重大事项决定权的行使尚处于各自摸索状态，所出台的地方性法规和规范性文件都是在各自实践基础之上的总结和创新，缺乏统一标准，理论界对重大事项的界定也没有形成统一认识。由于法律缺失这一客观原因的存在，必然导致重大事项立法概念不明确，也在很大程度上造成重大事项范围界定模糊不清，从而使人大与政府在重大事项的决定和管理中行权范围、责任划分不明确，现实操作中容易产生“争权”或“越权”之嫌。
（三）权力运行体制欠顺畅
目前地方的领导权力配置,仍沿袭了解放初期和计划经济时期“党委决策、政府执行、人大监督”的基本执政格局。党委和政府的主要领导人组成了党委书记办公会和党委常委会，形成地方领导核心。而人大常委会的主要领导多数情况下只能列席党委常委会，没有表决权。所以，实际工作中，政府行政首长在党内的地位往往高于人大常委会的领导。与此同时，长期以来，地方政府的运作模式一般都是重大事项请示同级党委决定。地方党委与政府共同决策、联合行文或党委决策不经人大决定直接交由政府执行仍然是一种基本的权力运行模式。加之有的政府领导人宪法意识不强，对人大认识不正确或缺乏应有尊重，不习惯或不愿将一些重大事项提交人大讨论决定，行使了明显属于人大重大事项决定权范围内的权力。正是由于“党委领导、权力机关决定、行政机关执行”这种人民决定地方国家事务的权力运行机制尚未形成，所以一些应当由人大决定的重大事项，常常被同级党委或政府替代。
（四）思想认识不统一
许多人对人大的职能与地位还存在片面认识，有些人甚至不知道人大还有重大事项决定权。表现为：一是受习惯思维影响，党政联合行文的领域还相当广泛，内容不仅涉及关系全局的重大事项、重点建设项目，也涉及“三农”问题、计划生育、先进评比等。这种运作模式一定程度上限制了重大事项决定权的有效行使。二是一些地方政府对执行人大重大事项决定认识不够。一些人认为政府执行党的决策和上级政府的指令天经地义，人大出台决定、决议只是为履行公务，加之当前受多种因素影响，人大决定决议往往是程序性、号召性的多，具有实质性内容的少，对其贯彻执行如何更缺乏具体衡量标准，所以人大决定执不执行无所谓；也有一些人认为，政府对地方事务进行管理时可以行使行政决定权，人大作决定是没事找事，给政府添麻烦。三是一些地方人大自身对职权的法定性和重要性认识不够。有的怕因行使重大事项决定权而处理不好与党委、政府的关系；有的怕万一作出的决定、决议贯彻执行不了，自找麻烦，存在畏难
