一、人大质询应当导入博弈机制
我国全国人大和地方组织法、监督法都规定了人大的两种重要监督方式：询问和质询。两者相比，质询更具有刚性。询问是针对代表不清楚之处，更多地保障的是代表的知情权，而质询针对的是被质询对象的不当之处、违法之处，更多地保障的是代表的监督权。质询者与被质询者之间存在博弈。或许有人讲我国是社会主义国家，人大与政府、“两院”不是三权分立，而是议行合一，它们之间不存在抗衡，但是马克思主义哲学原理告诉我们，对立与统一是一对矛盾统一体，因此世界上没有绝对的博弈，也无绝对的合作。博弈理论表明：多次博弈可以达成合作，而且这种合作是诚心的合作，因为之前的博弈已将有损诚心的各种因素消除。如果一味追求合作，而无良性博弈机制，监督就不可能到位。监督的过程就是监督者与被监督者之间不断博弈的过程，通过博弈达到均衡关系，实现互动与合作。
近年来，虽然激烈的质询案也有见报端，但数量屈指可数，而且越往基层人大，不要说激烈的质询案，就是一般的质询案都越来越少，一些地方人大甚至从来就没有出现质询。从呈上涨趋势的“民告官”案件、居高不下的上访量和逐年增长的腐败官员数量可以看到，不是没有事情可质询，而是人大没有尽责去质询，监督作用没有充分发挥。质询这一重要发现问题、解决问题的渠道堵塞，影响了人大作为权力机关的威信，甚至一些地方人大完全成为当地党委、政府的尾巴。在湖南嘉禾违法强制拆迁案中，房地产开发项目就是经人大通过的，造成了恶劣的社会影响。宪法赋予人大以监督权力，为何人大却无法实行有效监督？最根本的原因在于监督者与被监督者之间的博弈机制尚未建立，双方没有形成良性博弈，尤其是像质询这种刚性监督方式，由于缺乏博弈无法发挥硬性监督效能。一方面，人大是权力机构、法律监督机构，如果只有服从，没有对抗，最终会失去人大威信；另一方面，政府与“两院”如果不受监督，权力无限膨胀必然会导致权力的滥用，最终也会失去民心。因此，只有保持双方不断的博弈，才能实现各自效益最大化，达到双赢。
二、人大质询中博弈机制的必备要素
1.博弈主体双方力量均衡。只有力量均衡才具有可对抗性。虽然我国宪法确立了“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”等原则，但“最高”权力的运行是“虚”的，而受质询部门掌握的是实实在在的权力，如审批权、人事权、财务权、裁判权等。尤其是现代社会，随着行政权力的不断膨胀，更是增加了监督的难度。我国人大代表是兼职的，他们是各行业的精英，工作很忙，调研只是走马观花，如何能提出针对性、专业性较强的质询案？目前人大代表中官员的比例仍较高，他们碍于情面与内部利益关系，大多不愿提出质询；而商界代表由于政府仍然对市场存在不当干预与政界有着千丝万缕的关系，不敢贸然提出质询；其他代表则因素质参差不齐更是势单力薄，难以提出质询。要改变这种力量一边倒的现状，除了要转变“一府两院”领导干部“害怕质询”、“讨厌质询”、“抵制质询”的思想观念，增强其欢迎代表质询、自觉接受质询的意识以外，关键是要增强人大对行政权和司法权的抗衡力。一是建构完善的政治权力运行机制。科学划分各权力主体的权力范围，权力运作过程要公开；权力适当分解并形成制衡，防止权力过于集中；加强对权力的制约与监督，完善问责制。其中重点是加快转变政府职能，促进政企、政资、政事分开。二是切实提高人大代表的质询能力。改革人大代表选举方式，引入竞争机制；优化人大代表组成结构，增加弱势群体和专业人士代表比例；逐步实行人大代表专职化，增强代表的超然性；加强人大代表质询能力专项培训，提高调研和质询水平。一些来自基层的人大代表更容易倾听到群众的呼声，但由于文化水平低等原因提不出质询案，这时人大常委会应及时进行业务指导，配备业务素质较高的相关专业代表共同组成调研组，形成合力以提出有价值的质询案。
2.博弈规则公正完备。博弈论是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法。“智猪博弈”中，“小猪躺着大猪跑”的现象是由于故事中的游戏规则所致的，如果合理改变游戏规则，则可杜绝“搭便车”现象。因此要保证竞争公平合理，富有社会效益，必须设计一套完善的竞争规则。当前，人大质询中博弈规则要解决好三个关键问题。一是法律缺陷问题。从现行法律来看，其一，只规定人大代表在人大开会期间行使质询权，人大闭会期间只能由人大常委会组成人员提出质询，使人大代表行使质询权的积极性下降，毕竟人大开会的时间是有限的。应当制定人大代表在人大闭会期间提出质询的法定程序。其二，受质询机关对质询案可以口头答复，而人大质询案只能以书面形式提出，这不仅有违公平，而且质询案的门槛过高，也不切合人大代表总体素质仍不大高的现实。应当允许人大代表口头提出质询案，再通过人大组织的力量转化为书面形式。其三，只规定当出现对答复“不满意”情形时，由质询机关再作答复，但对“再作答复”的次数、期限和法律后果没有详尽规定，使质询的效果大打折扣。应当明确以上内容，特别是要使质询后果法律化，当出现“最终不满意”情形时要及时启动特别问题调查、撤职或罢免等程序。二是质询动力与压力问题。质询既是人大代表的权利，也是职责，但目前的状况是人大代表可以提质询案，也可以在任期内一项质询案也不提，提了得罪人，不提没损失，当然是不提为妙，实际上这是“不作为”的失职行为。其一，推行代表向选民述职制度。选民在换届选举中更倾向于选择提过质询案的代表连任，对比之中代表会产生压力。其二，建立考核激励机制。要把质询作为代表和常委会组成人员职责考核的内容，对勇于和善于提出质询案者给予奖励。其三，建立健全问责制。人民群众向人大反复提意见或申诉的事项没有得到及时解决，代表或常委会组成人员曾经提出质询案但中途在组织渠道中夭折的事项，如果最后引发公共危机事件，应当追究人大相关部门领导的责任。三是质询的保障问题。质询中要出现提问、追问、抢白、打断、辩论等环节，才具有博弈性质。在较量中，其一要保障质询者有充分的话语权，这样质询者才能大胆说出真话，提出反对意见，为群众代言；其二要保障质询者提出质询后，自身的合法权益不受侵犯，防止受质询者因耿耿于怀而对其打击报复，从而解除质询者的后顾之忧。
3.适宜博弈的社会环境。环境与氛围是事物发展的“助推器”。中国“以和为贵”的传统思想影响深远，人们普遍缺乏竞争意识，人与人之间、组织与组织之间、个人与组织之间缺少正常的博弈。在这种社会环境中，质询作为一种博弈手段并没有得到大众的高度关注、舆论的强烈支持和“一府两院”的真心认同，人大代表本身也担心质询是否会把双方关系弄僵，故常常熄灭质询的念头，转而采用平和的监督方式。要让质询成为一种司空见惯的“常态”，必须要营造能够展开博弈的社会氛围。一是人大监督要纳入各级领导干部学习培训内容，使他们认识到人大质询不是拆台，而是促进自身进步，真诚接受人大监督。二是人大代表和人大常委会组成人员要加强学习，深化质询是职责的思想认识，通过专业培训和模拟训练，使他们熟练掌握质询的方法和技巧。三是大力宣传人大监督的性质、作用和程序，对质询的典型案例和模范代表要通过媒体予以报道和宣传，形成社会舆论，使全社会共同关注和支持人大质询。
（作者单位：中共广东省江门市委党校）
