吴兰林
我国宪法规定：人民代表大会制度（以下简称人大制度）是我国的根本政治制度，是国家的政体。国家一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。实践充分证明，人大制度是适合我国国情、具有中国特色的根本政治制度，有利于人民行使管理国家的权力，有利于国家机构高效运转，有利于保证党对国家事务的领导。但也应看到，随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，随着社会主义民主法制进程的不断加快，构建和谐社会的需要，人们对人大制度也提出了新的更高的要求。因此，在坚持人大制度的根本内容的前提下，进一步完善这一制度，是我们发展社会主义民主政治、建设和谐社会政治文明的应有之义。
一、完善人大制度应坚持的几个原则
（一）必须坚持“三个代表”重要思想。“三个代表”重要思想是指导社会主义现代化建设各个领域不断发展、进步的强大理论武器，自然也是人大工作的行动指南，对完善人大制度具有重要的指导意义。人大实行的各项制度是否正确，最终要看这些制度是否符合“三个代表”重要思想，符合的就应该坚持，不符合的就应该修改或者摒弃。
（二）必须处理好党的领导与人大行使职权的关系。完善人大制度，一个重要的方面就是要把党的决策和人大的决定权科学地结合起来。对于国家事务、重大事项，应由人大及其常委会审议、决定的，不仅党委要做出决策，还要依法提请人大讨论决定。人大及其常委会要充分行使好重大事项决定权，也要积极与同级党委沟通，认真领会党委的意图，使党委的决策得到贯彻实施。人大及其常委会做出重大事项的决议、决定，要主动报告并及时听取党委的意见，经过党委原则同意。在决议、决定做出之后，对执行过程中出现的重要情况和问题要及时向党委汇报。
（三）必须坚持走中国特色的社会主义道路。要从我国的国情出发，不断总结自己的实践经验，借鉴人类政治文明的有益成果为我所用，但绝不照搬西方的模式。在坚持人民当家作主、坚持人民代表大会统一行使国家权力的前提下，坚持实行全国人民代表大会一院制，各国家机关按明确分工的原则行使职能。不照搬西方“三权分立”、“两院制”的政治制度。
（四）必须坚持逐步完善人大制度。人大制度的完善与发展是我国政治体制改革的一部分，必须与经济的发展相协调、相适应。同时，人大制度的完善是一项系统工程，涉及方方面面，必须统筹兼顾，全盘考虑，循序渐进，有领导、有步骤地推进。
二、完善人大制度的基本途径
我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但在微观层面上的具体制度或者尚未建立，或者尚不完善。这也是在今后一个相当长的时期内，进一步完善人大制度的主要方向。
（一）选举制度方面。我国的《选举法》是1979年由五届全国人大二次会议通过的，并经三次修正。目前情况发生了很大变化。一是暂住人口选举问题。我国宪法和选举法规定：凡年满18周岁的中华人民共和国公民，除依法被剥夺政治权利的以外，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、教育程度、宗教信仰、居住期限等，都有选举权和被选举权。这表明，我国对公民的选举权力除依法被剥夺政治权利的以外没有任何资格上的限制。但是，随着市场经济的不断发展，全国流动人口的数量逐年增加。每逢县（区）、乡人大代表选举时，许多外出务工人员无法返回原居住地或户口所在地参加选举。对此种情况，有的地方允许外来人员在现工作地或居住地参加当地的选举；有的地方则要求外来人员回原居住地或户口所在地参加选举。实际上，外来人员回原居住地或户口所在地参加选举的则不多，通常是委托其亲朋戚友代为选举。这种代选的方式是否真正反映选民的意愿，在一定程度上需打问号。如我县星沙镇来经商、打工的外来人员据星沙派出所去年底的统计有4.8万人左右。而星沙镇历年的县、乡（镇）人大代表选举时，则采取以户口所在地的方式进行选民登记。那些外来人员将户口迁来星沙的却不到5％，他们绝大部分只能回户口所在地或原居住地参加选举。如果这些外来人员要在现居住地、工作地参加选举，应具备的条件是什么？宪法、选举法未作明确规定。如果加以条件限制，这是否与宪法、选举法规定的公民选举权利相抵触？二是差额选举问题。差额选举制度是选举法和地方组织法规定的一项重要制度（全国人大组织法未规定差额选举制度）。实行差额选举，旨在让选民有更大的选择空间，但这项制度在实践过程中，其价值并未得到有效体现。如何让差额选举制度的价值回归，同样是完善选举制度的一项重要课题。三是无记名投票方式。选举法和地方组织法规定选举采用无记名投票方式。但实际操作中，有些地方对等额选举规定：如果对提名的候选人表示同意，则不要求划选票。这实际上是变相的“记名化”，代表拿起笔来，不是反对，就是弃权或是另选他人。此种选票设计影响代表内心意愿的正确表达，有损选举制度的严肃性。
（二）组织制度方面。一是应进一步发挥专门委员会的作用。专门委员会是人民代表大会的常设机构，但不少地方在人大机构设置时，忽略了专门委员会的建设，需要引起重视。二是应该扩大主任会议的程序性权力。人大的工作程序有其自身的特点，人大遵循的是集体行使职权的原则，鉴于主任会议在日常工作中的重要性，扩大其程序上的权力是必要和适当的。三是应该加强人大常委会自身的建设。首先，从组织上优化常委会的结构，使其知识结构要适应行使国家权力的需要，年龄结构上老中青结合，以利于人大工作的连续性和稳定性。其次，应该重视常委会工作机构的建设。常委会的大量基础性工作是由其工作机构完成的。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。最后，实行人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。
（三）职权体制方面。人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序。《立法法》已经颁布实施，但仍有许多方面需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如《立法法》规定了有关部门对法律案件听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，这就需要制定专门的听证规则。还有，《立法法》对“两院”制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。对地方人大探索出的述职评议制度是否在单项立法中加以规定也需考虑。如2005年7月，长沙县人大常委会依据《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会述职评议工作条例》第二条二款、三款的规定，对县检察院的3名副检察长、20名检察员进行述职评议，通过此方式进一步了解、评议和监督检察工作，其效果亦是比较明显的。另外，在人事任免、重大事项决定等方面，地方人大已经探索出了不少好的经验和做法，在适当的时候，应当将其上升到法律的层面。
（四）会议制度方面。制定行之有效的会议制度，对提高人大及其常委会的审议质量起着重要作用。一是完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择。二是进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以在审议前举办与审议议题有关的讲座，为审议议题做好理论准备。三是扩大会议公开报道制度。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，还要对有关审议、讨论情况实行现场直播，并探索在媒体上公布选举、表决中的得票情况。
三、完善人大制度必须强化监督
我国宪法规定，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督；人大及其常委会由选民直接或间接选举产生的代表组成，受选民和原选单位的监督。在保证各级人大及其常委会充分行使职责所需要的各项权利的同时，又要对这些权力的行使进行有效的制约和监督。但对人大及其常委会如何进行监督？宪法和法律基本未做规定。这应是今后完善人大制度的一个重要内容。
一是对“不当作为”的监督。如对于人大及其常委会“乱用权”、“错用权”而导致的不适当的决议，应由上级人大常委会依法加以改变或撤销。在这方面有关法律已做出规定，关键是贯彻落实。为了预防“不当作为”的发生，还应当建立回避制度。凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或常委会主任会议决定。
二是对人大及其常委会“不作为”的监督。人大及其常委会存在的情形是“有权不敢用”、“有权不去用”的不作为现象。对于这种情形，现行宪法和法律未做规定。如很少运用“质询”、“罢免”等等权力，对此类情况如何处理，应作研究。但人大实行的是集体行使职权的原则，即使发生“不作为”的情形，要追究集体的责任实际上又无法追究。也就是说，从法律责任的角度来试图解决人大及其常委会“不作为”的问题存在困难。那么这一问题到底应如何解决呢？恐怕还得从选举和罢免制度上入手，在选举时，确保选出的人大代表和常委会组成人员具有高度的责任心和积极履行职权的能力。人大代表和常委会组成人员怠于履行职责，其所在选区的选民也可以依法将其罢免。当然，现阶段，最紧迫的仍然是需要大力支持人大及其常委会积极行使宪法和法律赋予的职权，但对其进行必要的监督和制约也是不可缺的。
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